(2014年4月1日發表於「信報論壇」).
■ 蔡蘇淑賢 (香港保護兒童會總幹事)
最近長遠財政計劃小組發表報告指香港有機會最快在7年後出現結構性財赤,並提出包括限制政府開支的7項建議。儘管社會對此有不同意見,但居安思危總是好事。面對可能來臨的財赤,主流的處理方案不離直接的開源節流,卻往往忽略了長遠投資令未來的回報增加,而早期的人力資本投資正正是其中最易受忽視的一環。
雖然本年的財政預算在經濟回顧及展望後便即以競爭力為題,而最近的施政報告首段亦提出「重視長遠規劃」,然而,正如下文所分析,香港政府長期忽略了幼兒階段的投資,缺乏應有的承擔,脫離了國際潮流,已令香港遠遠落後於其他已發展國家,削弱了香港的競爭力。
兒童是重要的公共資產
諾貝爾經濟學獎得主James Heckman的研究指出投資於0-5歲幼兒為社會所帶來的人力資本回報率遠高於大中小學及在職培訓。1正因如此,不少已發展國家已著力幼兒階段的投資。在OECD國家,以至鄰近的台灣,兒童已被視為社會的「公共財」(Public Good),教育及照顧兒童是「社會–家庭」的共同責任。2,3其背後的原因乃源於培育兒童成長,最大的受益者是社會整體,而非僅止於個人或家庭。
香港幼兒投資被拋離
歐洲國家對培養幼兒十分重視,歐盟專家建議政府在6歲以下的教育與照顧的公共開支應不少於GDP的1%,4而OECD國家的平均值是0.69%,香港卻只有0.14%。與39個OECD國家比較,香港排在39,僅勝希臘,亦遠低於鄰近韓國(0.71%)及日本(0.41%)。(表一)
表一﹕香港與OECD國家幼兒教育及照顧公共開支佔GDP比率比率
排名 |
國家/地區 |
公共開支佔GDP比率(1) |
1 |
冰島 |
1.71 |
2 |
丹麥 |
1.43 |
3 |
瑞典 |
1.43 |
4 |
挪威 |
1.23 |
5 |
英國 |
1.13 |
6 |
法國 |
1.12 |
7 |
芬蘭 |
1.09 |
8 |
新西蘭 |
1.02 |
9 |
荷蘭 |
0.93 |
10 |
以色列 |
0.93 |
11 |
保加利亞 |
0.76 |
12 |
羅馬尼亞 |
0.76 |
13 |
韓國 |
0.71 |
14 |
比利時 |
0.66 |
15 |
匈牙利 |
0.66 |
16 |
意大利 |
0.66 |
17 |
拉脫維亞 |
0.63 |
18 |
墨西哥 |
0.63 |
19 |
智利 |
0.61 |
20 |
立陶宛 |
0.60 |
21 |
澳洲 |
0.56 |
22 |
西班牙 |
0.55 |
23 |
斯洛文尼亞 |
0.50 |
24 |
德國 |
0.49 |
25 |
馬耳他 |
0.48 |
26 |
愛爾蘭 |
0.43 |
27 |
盧森堡 |
0.41 |
28 |
日本 |
0.41 |
29 |
捷克 |
0.41 |
30 |
奧地利 |
0.40 |
31 |
葡萄牙 |
0.39 |
32 |
美國 |
0.38 |
33 |
愛沙尼亞 |
0.35 |
34 |
斯洛伐克 |
0.35 |
35 |
塞浦路斯 |
0.34 |
36 |
波蘭 |
0.33 |
37 |
瑞士 |
0.23 |
38 |
加拿大 |
0.17 |
39 |
香港 |
0.14(2) |
40 |
希臘 |
0.12 |
OECD 33- 平均 |
0.69 |
註﹕
(1) 香港數據為2012/13年,其他地區為2009年數據。
(2) 包括學前教育開支、鄰里支援幼兒照顧計劃及資助獨立幼兒中心開支
資料來源﹕
OECD family database http://www.oecd.org/social/soc/oecdfamilydatabase.htm. Accessed May 24, 2013.
立法會文件﹕財務委員會審核二O一三至一四年度開支預算管制人員的答覆. 2013.
政府缺乏承擔
在已發展國家,幼兒教育及照顧早已視為一體,英文即為Educare或者ECEC(Early Childhood Education and Care)。不過,無論在幼兒照顧,抑或教育方面,香港政府均缺乏承擔。在照顧幼兒方面,政府不斷強調這是父母的責任。即使全港2歲以下人口有10萬之眾,但只有1,025個以專業人手提供照顧的日間育嬰服務名額,即每99位幼兒才有一個託兒名額。且政府僅資助約7%營運成本,絕大部分營運費用由家長自行承擔。為了回應社會日益增加的託兒服務需求,政府近年卻以「鄰里支援幼兒照顧計劃」鼓勵社區人士以義務性質充當褓姆(即社區褓姆)以滿足家長的託兒需求。這類義務性質的託兒服務視作短暫及突發的支援尚可,卻遠非適合長期照顧者。政府將重要培育及恆常照顧幼兒工作置於義工服務的層次,其重視程度可見一斑。如此安排,又如何有效促進幼兒健康成長,釋放婦女勞動力?
在幼兒教育方面,情況亦不見理想。長久以來,本港的義務教育僅包括中小學,即使近年免費教育年期有所擴展,幼兒教育仍然被摒諸門外。近年政府選擇以「學券計劃」而非直接資助幼稚園,更見其怯於承擔。儘管年前政府成立委員會研究免費幼兒教育,但預計至明年中始會提交報告,而最終推行日期及具體模式仍是個未知數。反觀鄰近的澳門及台灣,不單有公營的幼稚園,且已推行免費的幼兒教育。至於過往時常以香港為師的內地,部分城市(例如南京)亦已開始實施免費幼教。香港在免費幼兒教育上,顯然已落後於人。
視幼兒照顧及教育為政府責任
OECD的跨國研究(PISA)顯示幼兒的教育及照顧對未來的人力質素有相當顯著的影響,5各國務求提升未來競爭力,莫不增加幼兒階段的投資。香港面對人口老化可能帶來的財赤危機,應如《施政報告》所言「重視長遠規劃,摒棄短期思維」,加強人力資本投資,尤其是已落於人後的幼兒階段,務求為香港培育高質素的未來人口,提升競爭力。
參考文獻
1. Heckman Equation. Available at: http://heckmanequation.org/. Accessed September 9, 2013.
2. OECD. Starting Strong II: Early Childhood Education and Care. Paris: OECD; 2006. Available at: http://www.oecd-ilibrary.org.easyaccess1.lib.cuhk.edu.hk/starting-strong-ii_5l9px1qsw2s0.pdf?contentType=/ns/Book&itemId=/content/book/9789264035461-en&containerItemId=/content/book/9789264035461-en&accessItemIds=&mimeType=application/pdf. Accessed March 18, 2013.
3. 台灣內政部. 人口政策白皮書﹕少子女化、高齡化及移民. 2013. Available at: http://www.sfaa.gov.tw/attachment.jspx?cid=293&i=0&t=1384743890149&k=40855cff4f6a52888c125b03ca1462e2. Accessed November 18, 2013.
4. Childcare Resource and Research Unit,. Quality targets in services for young children. Available at: http://www.childcarequality.ca/wdocs/QbD_QualityTargets.pdf. Accessed June 10, 2013.
5. Does participation in pre-primary education translate into better learning outcomes at school? PISA FOCUS. 2011;(1):1-4.