評論:兒童事務專員困境與出路

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(2017年 11月18日發表於《信報》,題為《兒童事務專員困境與出路》,網址: https://goo.gl/uoKQSH以下為原文。)

文:蔡蘇淑賢(香港保護兒童會總幹事)

 

特首履行競選承諾,於《施政報告》提出成立「兒童事務委員會」,並正加速進行籌備工作,勞工及福利局舉辦公眾參與活動,邀請相關團體參與,為正式成立委員會作準備。上月筆者於《信報》發表〈對兒童事務委員會深寄期望〉一文,討論對委員會在組成、功能及性質三方面的期望,並指出有團體希望委員會是一個獨立及獲法律授權的兒童權利機構,但在目前的制度下委員會將難以完全脫離政府成為獨立組織。不過,上述團體的訴求乃基於《兒童權利公約》(《公約》)及清晰理據,政府實有需給予正面回應,前文限於篇幅未有詳細論述,本文將討論如何解決有關困局。

聯合國怎樣說?

上述的訴求乃源自《公約》第4條,要求締約國採取適當措施實現公約所承認的權利,而聯合國兒童權利委員會二號一般性意見認為「獨立的國家人權機構是促進和確保執行《公約》的重要機制」,正因如此,多來以來,聯合國兒童權利委員會審核中國香港定期報告後,均建議香港成立具明確授權又獨立的兒童委員會,以監察兒童權利的狀況。香港近似的機構包括平等機會委員會、競爭事務委員會及申訴專員公署。換言之,社會上對設立獨立的兒童事務專員的訴求,實有其根據。

目前的困境

參考平機會及競委會的狀況,兩者均負責執行相關法例。平機會的成立開宗明義是負責執行《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》、《家庭崗位歧視條例》及《種族歧視條例》,而競委會乃調查可能違反競爭守則的行為,及強制執行《競爭條例》的條文。就兒童事務而言,香港並沒有將《公約》內容轉化為條例,《公約》內容乃放諸四海之準則,屬原則性多於操作性。正因如此,即使聯合國委員會對本港實施《公約》的情況有多處保留,但僅能以關注等字眼,而難以判定為違反《公約》。若果設定一個監察機構,哪這個機構依據甚麼準則進行監察?目前香港面對的困境,正正是缺乏根據香港情況制訂而又符合《公約》條文的文本,這個文本的形式可以政府白皮書/綱領/報告形式,也可以條例形式。當有這樣的一份文本作為標準,設立一個監察或協調機構才較為可行。換句話說,我們不妨採取兩步走的方式處理兒童事務委員會及兒童事務專員,前者先行,待具體兒童政策文本制訂妥當,再考慮設立後者以協助監察或者協調。

海外的情況如何?

目前有超過70個國家及200個地區設立兒童事務委員會,不少國家或地區均為兒童事務制訂具體政策文件或者條例,例如愛爾蘭、新西蘭、澳洲、馬爾他、英國及蘇格蘭均有政策文件。以澳洲為例,在2009年公布保護兒童政策框架,並每三年制訂一個行動計劃,而探討國家兒童事務專員的角色正正是第一個三年行動計劃的其中一項行動,最終在2013年設立國家兒童事務專員。當有具體的政策文本,兒童事務專員的工作便更為實在及更具意義。

檢視這些國家的兒童政策文件,不難發現當中除了願景描述外,更重要的是設定具體目標及預期結果(Outcome),部分更有行動計劃,在在顯示政府的領導角色及承擔。香港即將成立的兒童事務委員會亦應朝這方向行事,協助政府制訂更具體的兒童政策及行動綱領,以更全面及有系統的方式促進兒童福祉。

坊間有聲音擔心兒童事務委員會淪為另一個清談式的「口水會」,筆者卻認為既然特首打破二十年的限制成立這個委員會,必然想有一番作為,否則無必要親自掛帥擔任籌委會主席。問題是特首能否為這個委員會營造合適及足夠的空間,以及能否覓得熟悉兒童事務又有政策思維的社會人士加入。前者涉及拆牆鬆綁,打破政府部門藩籬;後者聊聊可數,亦不容易邀請,若在委員會形成不了一個關鍵群體(Critical Mass),恐怕也難以發揮應有效用。

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Author: winnie

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