評論﹕幼兒照顧服務的防貧效果

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(2018年12月1日於《信報》發表 https://www1.hkej.com/dailynews/article/id/2005318/)

文:蔡蘇淑賢(香港保護兒童會總幹事)

 

扶貧委員會剛公布《2017年香港貧窮情況報告》(下稱《報告》),當中兒童貧窮為其中一個主要關注點。《報告》指出,政府扶助弱勢社群的措施,要扶貧防貧兼備。

照顧孩子催生貧窮家庭

筆者認同扶貧與防貧同樣重要。但若論「吸睛」程度,防貧措施往往給比下去,常為媒體、意見領袖,以至慈善基金、社福機構和政府部門所忽略。

那有何妙法防止兒童貧窮?其實,《報告》已露端倪。它特別指出加強幼兒照顧服務時,可以更全面地對有兒童的在職貧窮家庭提供更具針對性的支援。雖然幼兒照顧服務的主要性質應着眼於幼兒發展,但加強幼兒照顧服務,確實亦有十分良好的防貧效果;要達到這一效果,則必須有明確的服務規劃、完善的資助計劃、良好的服務質素。

在深入討論幼兒照顧服務的防貧效果之前,《報告》內容有幾項值得一提。

其一,兒童貧窮比往年嚴重。無論政策介入後的兒童貧窮率,抑或育有兒童住戶的貧窮率均比往年上升。

其二,非綜援在職貧窮住戶當中,有逾半有兒童,佔整體貧窮住戶接近三成,涉及超過27萬人。

其三,有兒童的貧窮住戶大多只有一名就業成員。

換言之,能夠解決有兒童住戶的貧窮問題,便能大幅減輕整體貧窮問題,當中的癥結在於促進父母就業。為什麼上述有兒童的住戶工作人口比率會較低?雖然《報告》沒有明確指出,但幼兒服務業界十分了解背後原因:兒童需要成人照顧,但香港正正缺乏這方面的公共服務,令不少父母(尤其是母親)因為照顧兒童而退出職場,收入驟然減少。

統計處有關不同年齡層的勞動人口參與率變動,正正反映了上述現象,女性的參與率從15-19歲組別一直上升,至25-29歲組別達最高峰,其後便一直下跌。相比之下,男性要至55-59歲群組始有顯著下跌。簡而言之,照顧孩子令不少年輕父母被迫退出職場,促使家庭收入大幅減少,令本身收入不豐的家庭陷入經濟困境。

在不少已發展國家,幼兒教育及照顧服務除了具有促進兒童發展的功能外,尚有釋放婦女勞動力的效果,但後者在香港有很大限制。原因在於0-6歲的幼兒中心服務沒有規劃,其中3歲以下的幼兒中心服務名額很少,0-2歲服務名額全港只有700多個,適齡人口卻有10萬之眾。

此外,0-2歲服務輪候服務亦需時,大部分情況下服務不能承接產假。雖然2-6歲的名額較多,但一般幼稚園只提供半日或短全日(朝9晚4)的服務,充其量也只能支援家長尋找一份兼職工作,收入和待遇自難與全職比。

對於上述問題,政府也並非視而不見,因此才在《報告》提出加強幼兒照顧服務,並在《施政報告》提出探討在合適的福利設施內,為3-6歲的幼兒提供課餘託管服務。

問題是,沒有整全的配套措施。若沒有明確的服務規劃,空喊「加強」,只零星增加名額,並不能解決僧多粥少的根本問題;即使名額充足,若質素低下或費用高昂,亦難獲家長垂青。

欠明確規劃 資助少

因此,規劃、資助、質素三者缺一不可,可惜目前三者均有嚴重缺失。就規劃而言,3歲以下的幼兒中心缺乏明確規劃,在《香港規劃標準與準則》(《準則》)中有別於其他社福設施列明人口與服務比率,幼兒中心部分只列為「設施的提供將視乎個別地區的估計需求」,這種不明確的所謂「規劃」,最終令服務淪為次要,難與其他服務競爭那些有限的公共服務處所。

雖然政府有意改善規劃,但亦只聞其聲不見其影。此外,原本具有支援雙職家庭功能服務2至6歲幼兒的長全日幼兒學校,更於2006年時從《準則》中除名,令該類學校數目十幾年來無從增加,否則又何須再探索為3-6歲的幼兒提供課餘託管服務?

人手比例有待提升

就資助而言,政府的資助在0-3歲的幼兒中心服務成本中所佔份額很少,大部分成本由家長付費支持;名為資助服務,實質更似自負盈虧服務。

以0-2歲的服務為例,目前扣除政府資助成本20%後,家長須付服務月費的中位數為5537元。

試想想,一對年齡介乎20-29歲育有剛出生孩子的年輕夫婦,兩者原來月入28000元(該年齡組別的入息中位數為:女性13000元;男性15000元),孩子出生後,即使有幸獲得幼兒中心名額,要用其中一人的收入四成支付月費,實在吃不消。最終,唯有辭職成為全職父或母,這樣,家庭收入便降至貧窮線以下,成為在職貧窮戶。

就服務質素而言,儘管幼兒中心受嚴密監管,但人手比例一直是業界及家長擔心的問題。政府有意把人手比例從原來的1︰8降低至1︰6(0-2歲服務),以及從1︰14降低至1︰11(2-3歲服務)。

有評論已指前者只是把水平帶回七十年代水平,而後者只等同3-6歲服務水平,實在難說是「改善」。立法會福利事務委員會亦罕有地跨黨派一致通過要求政府把0-2歲服務人手比例水平改善至1︰3.5,以貼近其他已發展國家水平。

時至今日,社會及幼兒父母所關心的,已非止於孩子的安全和溫飽,更重視其早期發展,而研究更顯示後者有助奠定其終身學習及未來福祉的基礎。一旦服務質素不佳,家長肯定情願辭職自行照顧,即使收入減少,也不要窒礙孩子的發展。

多關注中等收入家庭

現時3人及4人家庭入息中位數分別為32,900元及41,500元,月薪約16,000至20,000元的年輕夫婦是最脆弱的一群。一旦他們生兒育女,無論基於服務名額、費用或質素,則一方必須辭職照顧孩子,便會從豐足生活跌至貧窮線下。

當然,在匱乏家庭長大的孩子較容易衍生各種問題,最終又會帶來更多社會成本,篇幅所限,在此不贅。若單從防貧的角度而言,未來的幼兒照顧服務應更着力這類中等入息家庭,讓他們避免陷入貧窮危機。

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Author: adminycdi

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